Dit artikel is afkomstig van Emiel Haisma, geschreven in kader van zijn “master Nederlands recht” en stagiar bij Schut Oosting Letselschade.

1. Inleiding

In deze bijdrage komt de vraag aan de orde welk effect een schadevergoeding heeft op de uitkering van een bijstandsgerechtigde, rekening houdend met de middelentoets. In de praktijk wordt verzocht om na afwikkeling van de letselschadezaak, de schadevergoeding in contanten uit te keren. Ook het invullen van een ander rekeningnummer dan het eigen rekeningnummer in de vaststellingsovereenkomst lijkt voor sommigen een aantrekkelijk alternatief te zijn, ten opzichte van het vooruitzicht op verlies van een bijstandsuitkering en/of een terugvordering. Te betwijfelen valt echter of in deze gevallen aan de inlichtingenplicht zal worden voldaan en hoelang dit voor de gemeente ongewis blijft.1 Welk effect een schadevergoeding heeft op de bijstandsuitkering is afhankelijk van gemeentelijk beleid. De situatie waarin het slachtoffer het merendeel van de schadevergoeding moet inleveren oogt wellicht onbillijk, onder andere lijkt met de compenserende functie van een immateriële vergoeding weinig rekening te worden gehouden.

In deze bijdrage wordt door middel van wetgeving, decentrale regelgeving, vakliteratuur, tijdschriftartikelen en jurisprudentie onderzocht wat het effect is van letselschadevergoedingen (op de aanspraak van een bijstandsgerechtigde) op een algemene bijstandsuitkering. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in materiële en immateriële vergoedingen. Daarnaast wordt het verschil in beleid van een aantal gemeenten onderzocht en wordt getracht dit nader te verklaren. Ook zal de invloed van de rechtspraak aan de orde komen. Daarbij wordt stilgestaan bij de vraag of verlies van een bijstandsuitkering als schade gevorderd kan worden van de aansprakelijke partij. Tot slot volgt een summier antwoord op de hoofdvraag. Deze bijdrage is beperkt tot de situatie waarin (al) aanspraak bestaat op een bijstandsuitkering.

 

2. Beleid bij schadevergoedingen

In Nederland hanteren gemeenten verschillende beleidsregels ten aanzien van materiële en immateriële schadevergoedingen aan bijstandsgerechtigden. Naast een beperkte bij ministeriële regeling aangewezen opsomming van vergoedingen die worden uitgesloten van de middelentoets, hebben gemeenten beleidsvrijheid op dit terrein. Deze beleidsvrijheid vloeit voort uit art. 31 lid 2 sub m Participatiewet: het is aan het college om te bepalen of schadevergoedingen uit het oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn. Elke gemeente kan in beleidsregels bepalen hoe zij omgaat met een schadevergoeding die een bijstandsgerechtigde, wegens letsel, van de aansprakelijke partij ontvangt. In een aantal gemeenten is er bijvoorbeeld (onder voorwaarden) een vrijstelling voor immateriële schadevergoedingen, maar worden materiële schadevergoedingen wel als vermogen in aanmerking genomen.2 Andere gemeenten hanteren bepaalde percentages, zo kan bijvoorbeeld bij een immateriële schadevergoeding een bepaald deel worden vrijgesteld en kan voor het meerdere gelden dat tweederde als vermogen wordt aangemerkt.3
Hetgeen als vermogen of als inkomen wordt aangemerkt, is van belang voor de aanspraken op de Participatiewet. In beginsel kunnen alle inkomens- en vermogensbestanddelen tot de middelen van de bijstandsgerechtigde worden gerekend.4 Meer vermogen dan uit het oogpunt van bijstandsverlening verantwoord wordt geacht, kan leiden tot verlies of wijziging van de aanspraak en zelfs tot een terugvordering over eerder verkregen uitkeringen. Door het verschil in beleid van gemeenten, is het voor het slachtoffer van groot belang welke beleidsregels op hem van toepassing zijn en daarmee in welke gemeente hij woonachtig is. Dit kan aanvoelen als een loterij wegens de grote verschillen per gemeente.

De Participatiewet kent enkele vrijstellingen met betrekking tot hetgeen tot het vermogen van de bijstandsgerechtigde wordt gerekend. Van het vermogen van de bijstandsgerechtigde wordt een wettelijk vastgesteld bedrag vrijgesteld onder de vermogensgrens.5 Dit is van belang omdat schadevergoedingen veelal als vermogen ex art. 34 Participatiewet zullen worden gekwalificeerd. De vermogensgrens zal niet zelden ruim worden gepasseerd op het moment dat de aansprakelijke partij en het slachtoffer een vaststellingsovereenkomst hebben gesloten en het schadebedrag wordt uitgekeerd.
Op het slachtoffer, de bijstandsgerechtigde, rust een inlichtingenplicht jegens de gemeente.6 Indien de bijstandsgerechtigde een letselschadevergoeding ontvangt, of een voorschot daarop, dient dat medegedeeld te worden aan de gemeente. Wordt geen melding gemaakt, dan is er sprake van schending van de inlichtingenplicht.7 Dit kan leiden tot een terugvordering en intrekking of wijziging van de bijstandsuitkering. Daarnaast kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.

1 Art. 17 lid 1 Participatiewet.
2 Bijvoorbeeld gemeente Urk, Beleidsregels Participatiewet en Wet Schuldhulpverlening onder 4.5. decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/PDFoutput/Actueel/Urk/CVDR346598.pdf.
3 Bijvoorbeeld gemeente Hoogeveen, Beleidsregels algemene bijstand gemeente Hoogeveen 2019 onder art. 17 decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/Hoogeveen/CVDR621558/CVDR621558_1.html.
4 Art. 31 lid 1 Participatiewet.

 

3. De Algemene bijstandswet

Voor de invoering van de Participatiewet, PW (2015) en de Wet Werk en Bijstand, WWB (2004) gold de Algemene bijstandswet, ABW (1965).8 Onder dit regime was sprake van een afwijkende regeling met betrekking tot materiële en immateriële vergoedingen ten aanzien van de Participatiewet.

De ABW kende een uitzondering voor een uitkering in verband met immateriële schade. In art. 43 ABW werd in het tweede lid, sub k, het volgende uitgezonderd van het vermogen van de belanghebbende:

‘Een uitkering in verband met geleden immateriële schade, voor zover dit, gelet op de aard en de hoogte van de uitkering, uit een oogpunt van bijstandverlening verantwoord is.’

Voorts werd een uit de AWB voortvloeiende regeling opgenomen met betrekking tot het vrijlaten van immateriële vergoedingen voor aangewezen gevallen, zoals de tegemoetkoming voor gedupeerden van de Bijlmerramp.9 De vastgestelde regelingen werden volledig vrijgelaten van de middelentoets.

Uit art. 43 ABW blijkt dat gemeenten beleidsvrijheid toekwam met betrekking tot welk deel van de immateriële vergoeding vrijgesteld mocht worden van het vermogen. Uit kamerstukken blijkt dat het niet redelijk werd bevonden om een dergelijke uitkering voor geheel als middelen in aanmerking te nemen.10 Zou dat wel het geval zijn, dan zou dat kunnen leiden tot het feitelijk geen compensatie kunnen ontvangen voor geleden immateriële schade door de bijstandsontvanger. Opgemerkt werd echter dat bij zeer aanzienlijke uitkeringen het buiten beschouwing laten daarvan, niet in overeenstemming viel te brengen met het karakter van de bijstand. De aard en de hoogte van de uitkering werden daarbij in aanmerking genomen.11

In de jurisprudentie werd aangesloten bij de opvattingen uit de eerdergenoemde kamerstukken. In verschillende uitspraken wordt gerefereerd aan het doel van een immateriële vergoeding: deze dient in beginsel buiten beschouwing gelaten te worden bij vaststelling van het relevante vermogen omdat anders inbreuk gemaakt wordt op de gerechtvaardigde bestemming van een dergelijke uitkering. De

Rechtbank Groningen kwam in haar uitspraak van 13 augustus 1999, waar zij smartengeld vrijstelde van de middelen, tot de volgende overweging:

‘Reeds meermalen is in de rechtspraak uitgemaakt dat smartengelduitkeringen en schadevergoedingen niet zijn aan te merken als vermogen c.q. inkomsten. Het wezen van smartengeld is immers een geldelijke tegemoetkoming, bedoeld als pleister op de niet te helen wond van geleden smart.’12

Materiële vergoedingen werden voor het merendeel als vermogen in de zin van de ABW gekwalificeerd. De wet omvatte geen uitzondering voor de op de middelentoets van invloed zijnde materiële vergoedingen. In gevallen waar de materiële vergoeding bestemd was voor inkomsten, werd dit in beginsel als relevant voor de middelentoets beschouwd.13 In de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) werd dit bevestigd: vergoeding voor verlies van arbeidscapaciteit werd (en wordt onder de huidige PW) in beginsel als inkomen gekwalificeerd.14,15

Ten tijde van de ABW bestond er beleidsvrijheid voor gemeenten met betrekking tot eventuele vrijstellingen van schadevergoedingen. Zodoende ontstonden er verschillen in beleid per gemeente. Daarnaast hadden niet alle gemeenten beleid geformuleerd voor deze gevallen. In de uitspraak van 17 november 1997 van de Rechtbank ’s-Hertogenbosch werd door (een gemachtigde van) de gemeente verklaard dat geen beleidsregels waren geformuleerd, het vrijlatingspercentage van het smartengeld was met name ingegeven door opvattingen omtrent redelijkheid en billijkheid. De gemeente trachtte in deze zaak ‘slechts’ 50% van de immateriële vergoeding (30.000 gulden) vrij te laten. Deze opvatting van de gemeente hield echter geen stand bij de Rechtbank.16

5 De in art. 34 lid 3 Participatiewet bedoelde vermogensgrens: 6.120,00 euro voor alleenstaanden en 12.240,00 euro voor gehuwden.
6 Art. 17 Participatiewet.
7 CRvB 10 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX7167.
8 Algemene bijstandswet (ABW) is vervangen door de (nieuwe) Algemene Bijstandswet (Abw) in 1996. Voor de leesbaarheid wordt ‘ABW’ gebruikt voor de ABW en de Abw.
9 Regeling vrijlating immateriële schadevergoeding ABW, 13 december 1999, Stcrt. 1999, 243.
10 Kamerstukken II 1991/92, 22545, nr. 3, p. 146.
11 Module Bijstand, art. 43 Abw, aant. 1.4 (online, bijgewerkt 17 september 2008).

 

4. Wet Werk en Bijstand en de Participatiewet

Bij de invoering van de WWB is een bepaling in de wet opgenomen om te voorzien in een bij ministeriële regeling aan te wijzen opsomming van gevallen waarin uitkeringen en vergoedingen voor materiële en immateriële schade niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend (in art. 31, tweede lid, sub l WWB, respectievelijk art. 31 tweede lid, sub l PW).17 Een bepaling als in art. 43 van de ABW, waarin immateriële vergoedingen in beginsel werden vrijgesteld, is niet in deze wetgeving opgenomen. Er is echter wel een bepaling opgenomen waarin is bepaald dat vergoedingen voor materiële en immateriële schade – voorzover deze naar het oordeel van het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn – vrijgesteld worden van de middelen (art. 31, tweede lid, sub m WWB/PW).

De wetgever heeft getracht haar handen van deze problematiek af te halen door de beoordeling – of vergoedingen (materieel en immaterieel) als middel in aanmerking dienen te worden genomen – volledig ‘op het bord’ van de burgermeester en wethouders te leggen. De gemeente dient te beoordelen of het uit het oogpunt van bijstandsverlening verantwoord is vergoedingen als middel in aanmerking te nemen. Zij dient haar oordeel te baseren op de bijzondere bestemming en de hoogte van de vergoedingen, zo blijkt uit de parlementaire behandeling van art. 31 WWB.18 Voor zover de vergoeding bestemd is om daadwerkelijk gemaakte en nog te maken kosten te dekken, zal dit in beginsel als verantwoord dienen te worden aangemerkt.

Ten tijde van de ABW werd in de jurisprudentie de gemeente niet zelden ‘teruggefloten’ als een te groot deel van de immateriële vergoeding niet werd vrijgesteld. Dit gebeurde onder andere op basis van de achterliggende gedachte van smartengeld. Het standpunt dat smartengeld niet is aan te merken als vermogen aangezien dit is bedoeld als pleister op de niet te helen wond van geleden smart, lijkt onder de huidige tendens te zijn verlaten. Bij een zeer aanzienlijke immateriële vergoeding wordt het buiten beschouwing laten in strijd geacht met het minimumbehoefte- en complementaire karakter van de bijstand.19 Wat een zeer aanzienlijke immateriële vergoeding is, en daarnaast de beoordeling of de vrijlating verantwoord is, wordt sterk verschillend geïnterpreteerd per gemeente. De wetgever heeft het kennelijk niet nodig geacht uniformiteit te verwezenlijken in beleid. Dit is eigen aan de keuze voor decentralisatie van de uitvoering van de WWB/PW.

12 Rb. Groningen, 13 augustus 1999, ECLI:NL:RBGRO:1999:AA4021.
13 Inkomen van de bijstandsgerechtigde wordt als middel gekwalificeerd, compensatie voor het verlies daarvan zal om deze reden ook als middel worden gekwalificeerd.
14 Art. 32 lid 1 sub a Participatiewet.
15 CRvB 4 maart 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AF6329.
16 Rb. ‘s-Hertogenbosch 17 november 1997, ECLI:NL:RBSHE:1997:AI9646.
17 Het gaat hierbij om algemene schadevergoedingsregelingen en om landelijke regelingen bestemd voor specifieke doelgroepen. Zie in dit kader art. 7 Regeling WWB en art. 7 Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.
18 G.P.C. van Zeijl, commentaar op artikel 31 WWB, in: Lexplicatie, Bronnen en citaten (online, bijgewerkt 18 oktober 2014).

 

5. Vaststellingsovereenkomst

Ter beëindiging van het letselschadeproces wordt veelal een vaststellingsovereenkomst gesloten. Hierin wordt onder meer de uit te keren vergoeding vastgelegd. Voor de bijstandsgerechtigde is het van belang dat de verschillende schadecomponenten in de vaststellingsovereenkomst nader worden onderscheiden, in benoemde materiële- en immateriële schadeposten. De CRvB heeft bepaald dat het college uit mag gaan van de in de vaststellingsovereenkomst opgenomen componenten van de schadevergoeding en bedragen (indien bijgestaan door een belangenbehartiger en zelf ondertekend door het slachtoffer).20 Het belang wordt gekenmerkt door de verschillende benadering van gemeenten per schadecomponent. Indien de gemeente heeft bepaald dat immateriële schade wordt vrijgesteld, dient deze schadecomponent afzonderlijk in de overeenkomst te zijn opgenomen. Belangenbehartigers kunnen hier eventueel op inspelen door te ‘schuiven’ tussen schadecomponenten met het oog op een zo hoog mogelijk rendement voor de cliënt.

Bij compensatie voor verlies aan verdienvermogen is het van belang dat dit niet wordt benaderd als één bedrag toegedicht aan een bepaalde datum. Het recht op bijstand zal dan veelal vervallen vanwege de middelen van de bijstandsgerechtigde. Deze schadecomponent dient aldus in delen gespreid te worden over de periode na het ongeval.21

Het belang om de schade in verschillende componenten uiteen te zetten, werd bevestigd in de uitspraak van de CRvB van 4 juli 2006.22 De materiële vergoeding was vastgesteld op 79.000 euro, waaronder kosten voor huishoudelijke hulp. Bij gebrek aan gegevens was de CRvB van oordeel dat slechts de kosten van huishoudelijke hulp buiten beschouwing konden worden gelaten. Het gevolg was dat ruim 75.000 euro in aanmerking kwam voor de middelentoets.

 

6. Ongelijkheid

De grote mate van verscheidenheid in beleid bij gemeenten heeft geleid tot casuïstische rechtspraak. Een letselschadeslachtoffer kan geen beroep doen op beleid in andere gemeenten noch kan een algemene regel afgeleid worden uit een gerechtelijke uitspraak betreffende een redelijke verdeling van vergoedingen, waar het een andere gemeente betreft.23

Verschil in beleid is gerechtvaardigd door de discretionaire bevoegdheid die gemeenten toekomt. Niettemin kan een bijstandsgerechtigde het als onrechtvaardig beschouwen wanneer bijvoorbeeld sprake is van een immateriële vergoeding ter hoogte van 40.000 euro, deze in de gemeente Amsterdam24 volledig wordt vrijgelaten en in de gemeente Groningen ‘slechts’ de helft (van hetgeen boven de in art. 34 PW bedoelde vermogensgrens valt) wordt vrijgelaten.25

In de hiervoor geschetste situatie is sprake van ongelijke behandeling. De wetgever heeft deze ongelijkheid kennelijk aanvaard door de decentralisatie.26 De CRvB heeft geoordeeld dat het college, bij het nemen van een besluit omtrent de schadevergoeding van de bijstandsgerechtigde, een ruime discretionaire bevoegdheid heeft. Het is aan het college om te oordelen wat uit het oogpunt van bijstandsverlening wel of niet verantwoord is. De rechter dient vervolgens marginaal te toetsen.27

19 CRvB 22 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP5677. 20 CRvB 14 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2292.
21 A.S. Oude Hergelink & M.F. Vermaat, ‘Bijstand als schadepost’, TVP 2015/01.
22 CRvB 4 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY3565.
23 CRvB 25 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3892.
24 Art. 6.3.4.7 van Beleidsvoorschriften Werk, Participatie en Inkomen.
25 Art. 3.12 van Beleidsregels algemene en bijzondere bijstand Participatiewet, IOAW, IOAZ en BBZ 2004.

 

7. Verlies van een uitkering toerekenbaar

De rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelde in haar uitspraak van 16 april 2014 dat verlies van een bijstandsuitkering wegens een (te) ontvangen schadevergoeding, aangemerkt kan worden als schade die aan de schuldenaar kan worden toegerekend.28 Voor zover bekend is dit de enige (relatief recentelijke) uitspraak waarin een dergelijke kwestie aan de orde kwam.

In de voorliggende zaak is de verzoekster in het ziekenhuis behandeld wegens klachten aan haar benen. Bij de behandeling zijn fouten gemaakt waardoor amputaties noodzakelijk waren met als gevolg dat verzoekster haar beide benen heeft verloren. Het ziekenhuis heeft vervolgens aansprakelijkheid erkend.

In deze deelgeschilprocedure heeft verzoekster een veroordeling van het ziekenhuis gevorderd tot voldoening van de schade die is voortgevloeid dan wel zal voortvloeien uit het verlies van door haar genoten dan wel te genieten uitkeringen uit hoofde van de WWB.

Verzoekster genoot voor zij in het ziekenhuis behandeld werd een bijstandsuitkering. Door de schadevergoeding kan deze voorziening om de normale kosten van levensonderhoud te bekostigen wegvallen. De rechtbank overweegt dat de vergoeding (materieel en immaterieel) uitdrukkelijk niet is bedoeld om te voorzien in de normale noodzakelijke kosten van levensonderhoud. Derhalve kan van de verzoekster niet verwacht worden dat de schadevergoeding wordt besteed aan kosten waarvoor die schadevergoeding geen vergoeding is. Het wegvallen van de uitkering dient om deze reden als schade te worden gezien.29

De rechtspraak is casuïstisch, het blijft wachten op een vervolg. De betekenis van deze uitspraak is lastig te duiden, met name voor gevallen die afwijkend zijn. In casu was sprake van een aantal factoren die hierbij van belang zijn: er was sprake van grove schuld (schending van een veiligheidsnorm) hetgeen een ruime toerekening rechtvaardigt, het slachtoffer genoot vóór het intreden van het letsel een bijstandsuitkering en de schadevergoeding was volgens de rechtbank uitdrukkelijk niet bedoeld om te voorzien in de normale noodzakelijke kosten van levensonderhoud. Hoe een dergelijk geval beoordeeld zal worden als er bijvoorbeeld sprake is van verlies aan arbeidsvermogen of ingeval geen sprake is van grove schuld, blijft voorlopig onduidelijk.

 

8. Afsluiting

Gemeenten hanteren verschillend beleid ten aanzien van (materiële en immateriële) schadevergoedingen uitgekeerd aan bijstandsgerechtigden. Het college van burgermeester en wethouders beoordeelt of het uit het oogpunt van bijstandsverlening verantwoord is vergoedingen als middel in aanmerking te nemen. Voor bijstandsgerechtigden geldt dat indien het college van oordeel is dat sprake is van meer vermogen dan uit het oogpunt van bijstandsverlening verantwoord is, dit leidt tot verlies of wijziging van de aanspraak op bijstand en/of tot een terugvordering. Het oordeel dient gebaseerd te worden op de bijzondere bestemming en de hoogte van de vergoedingen. Verschil in de hoogte van de vrijstellingen per gemeente leidt tot ongelijke behandeling. De wetgever heeft het kennelijk niet nodig geacht uniformiteit te verwezenlijken. Ongelijkheid is dan ook eigen aan de keuze voor decentralisatie van de uitvoering van de Participatiewet. De Centrale Raad van Beroep heeft wel enkele handvatten aangereikt. Een zeer aanzienlijke immateriële vergoeding volledig vrijstellen is volgens de Centrale Raad van Beroep in strijd met het minimumbehoefte- en complementaire karakter van de bijstand. Wat een zeer aanzienlijke vergoeding inhoudt en de beoordeling of vrijlating verantwoord is, wordt echter verschillend beoordeeld door gemeenten. Materiële vergoedingen kwalificeren veelal als relevant vermogen of inkomen. Compensatie voor verlies aan arbeidscapaciteit (inkomensschade) wordt als inkomen gekwalificeerd en is daarmee van belang voor de middelentoets. Indien de vergoeding bestemd is om daadwerkelijk gemaakte of nog te maken kosten te dekken wordt dit in beginsel vrijgesteld van de middelen.

Het uitgangspunt van het Nederlandse schadevergoedingsrecht is volledige vergoeding van de geleden schade. Dit uitgangspunt wordt verlaten zodra de gemeente een schadevergoeding terugvordert en een vergoeding geschikt acht om in het dagelijks levensonderhoud te voorzien, zonder dat de vergoeding daarvoor bestemd is. Dit beleid doet geen recht aan de situatie van het slachtoffer en evenmin aan het uitgangspunt om schade volledig te vergoeden. Onder bepaalde omstandigheden lijkt het echter mogelijk te zijn om het verlies van een uitkering, wegens een ontvangen schadevergoeding, aan de aansprakelijke partij toe te rekenen en het verlies van de voorziening als schade vergoed te krijgen.

26 A.S. Oude Hergelink & M.F. Vermaat, ‘Bijstand als schadepost’, TVP 2015/01.
27 CRvB 25 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3892.
28 Rb. Zeeland-West-Brabant 16 april 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:4520.
29 Rb. Zeeland-West-Brabant 16 april 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:4520, r.o. 4.6.